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自贸区辐射浦东“多极化”时代上海谋变

来源:经济观察报  
 

12月12日,国务院常务会议指出,在广东、天津、福建特定区域再设三个自由贸易园区。与此同时,该会议也没忘记,将上海自贸试验区部分开放措施辐射到浦东新区。
 
  经济观察报记者从多方证实,早在今年10月份,围绕上海自贸区下一阶段的功能扩围,浦东新区商委已悄然梳理出54条自贸区扩大开放措施清单(简称“54条清单”),先后报区、市两级审定。上海市长杨雄已就54条清单赴京汇报。
 
  记者获得的清单完整版显示,其中30条政策无需审批,有望直接复制到浦东新区;另外24条政策也将争取国家相关部门或上海市相关部门的支持。目前,54条清单仍处在征求各方意见阶段。
 
  在中国自贸区版图进入“多极化”时代的今天,哪些是上海自贸区的独有优势?上海市政府副秘书长金兴明12月17日在公开场合给出其中一条答案:“中央对上海自贸区下一步的要求,是希望进一步促进金融改革创新,而且只在上海试验区进行金融创新的试验。”
 
  上海市发展改革研究院金融研究所所长任新建认为,尽管上海金融体量太大,无法像沿边地区大试货币互换协议,或者像深圳前海那样大试离岸金融,但上海在外币自由贸易账户(FTA)等金改领域仍较有优势。
 
  促自贸政策落地
 
  “如果浦东新区没能享受自贸区的溢出效应,明年广东、天津、福建三大自贸园区一设立,上海自贸区的面积就只有它们的一个零头了。”上海财经大学自贸区研究中心副主任陈波道出了自贸区区域竞争中的危机感。
 
  上海自贸试验区范围包括上海市外高桥保税区、外高桥保税物流园区、洋山保税港区和上海浦东机场综合保税区等4个海关特殊监管区域,总面积为28.78平方公里,仅相当于上海市的1/226。而上述点状特殊监管区域所在的浦东新区,面积达1210平方公里,是上海自贸区的42倍。
 
  上述54条有望在浦东实施的政策中,前24条已在全国版《外商投资产业指导目录(2011年修订)》修订稿中有相同内容。上个月,国家发改委就该目录的修订稿公开征求过意见。
 
  陈波说,一方面,已在自贸区内试验成熟、不会造成大规模经济扰动的政策(比如贸易便利化、投资便利化领域),可以从自贸区辐射到浦东新区。另一方面,上述征求意见稿里涉及高端制造业的部分,比如投资领域、股比限制、规则标准的适当开放及其便利化措施,虽然还没正式实施,既然国家已经说过了,上海自贸区就可以先试起来,然后再循序渐进地扩展到浦东、上海全市乃至全国。
 
  除此之外,第25条至第27条,“融资租赁公司在试验区内设立的单机、单船子公司不设最低注册资本限制”、“允许设立外商投资资信调查公司”、“允许设立股份制外资投资性公司”,已获得商务部支持。第28条,“允许融资租赁公司兼营与主营业务有关的商业保理业务”,已获得商务部支持并已在浦东新区试点。第29条,“允许中外合资人才中介机构(外方合资者可以拥有不超过70%的股权)”,实际上已在浦东实施。第30条,“允许外商以独资形式从事航空运输销售代理业务”,也因行政审批体制改革,无需中国民航局华东管理局审批。
 
  经济观察报记者获悉,第25条至第29条早已在上海自贸区成立前夕印发的《中国(上海)自由贸易试验区服务业扩大开放措施》(简称“扩大开放措施”)有同样内容。第30条则在上海自贸区成立一周年之际印发的《关于在中国(上海)自由贸易试验区内暂时调整实施有关行政法规和经国务院批准的部门规章规定的准入特别管理措施的决定》中已有同样内容。然而,截至目前,因实施细则未出台,上述政策尚未完全落地。
 
  第31条至第40条在议政策,仍需要进一步沟通,但这10条也是上述“扩大开放措施”、2014年版《负面清单》的“老面孔”。比如,“放宽中外合资、中外合作国际船舶运输企业的外资股比限制”,只是交通部迄今尚未制定相关管理试行办法。
 
  “上海自贸区本来是要跟香港、新加坡竞争的,不是跟国内原有的保税区竞争的,现在有些地方的政策尺度却比原来的保税区还不如。”在浦东新区经商近20年的上海人冯德宜呼吁,自贸区政策一定要早日落地,使上海不至于被其他地方迎头赶超。
 
  急求产业溢向浦东
 
  从市中心乘坐地铁两个多小时,才能抵达上海自贸区管委会所在地。它位于上海最东面临近东海处的滴水湖,距离上海市政府70多公里。
 
  “增值电信、金融机构、医疗教育等机构,凭什么把点设在这么偏远的地方?”浦东新区一家招商机构工作人员凌熙显得很着急,“过去是因为国家说,这些政策只有上海自贸区能干。现在,其他地方的自贸区也批下来了,外高桥、洋山会不会变成‘一地鸡毛’?”
 
  上海自贸区的“扩大开放措施”曾明确:“允许设立外商独资医疗机构”、“允许设立外商独资的娱乐场所,在试验区内提供服务”。然而,一年多过去了,首家外资医院、首家外资娱乐场所仍然“只闻脚步声,未见人上楼”。
 
  “在工业区(滴水湖附近)里面建医院,搞游乐场,这不是搞笑吗?!”凌熙直言。
 
  自贸区营商成本上升也是区内企业的顾虑。陈波说,大量高端制造业、金融业入驻上海自贸区后,把自贸区的租金拉得很高,自贸区处在“腾笼换鸟”的过程中,一般制造业不得不退出,甚至是世界500强企业也要退出。在陈波看来,上述这些企业可以被引流到空间更为广阔的浦东新区去。
 
  日前,上海自贸试验区管委会相关负责人接受新华社采访时表示,将自贸区的部分开放措施辐射到浦东新区,主要有三个方面的意义:一是随着物理空间的扩大,开放的内容会更加丰富。比如,制造业开放需要较大的土地面积,在原有的自贸区域内难以施展;二是自贸区现有的产业结构还比较单一,主要是贸易和物流企业,而浦东新区的产业门类比较齐全,更容易试出联动效应;三是自贸试验区管委会属于派出机构,很多事务需要授权。而浦东新区属于一级政府,拥有完善的行政管理体制,试验的完整性会更高。
 
  一位承担上海市政府自贸区相关课题的专家坦承,物理扩区需修改自贸区《总体方案》并再报国务院批准,因此,短期内实现自贸区面积扩围并不现实,自贸区的“功能辐射”是一个折中选择。“除了物理扩围外,自贸区还需要进行功能扩围。这是一个大趋势。”中国社会科学院经济研究所所长裴长洪接受经济观察报记者采访时举例说,中国台湾“自贸区企业”的认定,不一定是以在不在这个区域里注册来标识。上海自贸区内房租很高了,对自贸区企业的营商是不利的,企业可以活动在区外,适用的是上海自贸区的制度、体制和政策,由有关的监管部门进行认定。
 
  上海市浦东新区规划设计研究院工程师赵波建议,上海自贸区的产业溢出应在新区整体产业布局中统筹安排,为“区内注册、区外经营”提供空间准备。从地理区位可以看出,浦东新区的外高桥、祝桥和临港位于自贸试验区的邻近区域,主要承接周边式外溢;陆家嘴、张江、金桥、世博地区和国际旅游度假区与上海自贸区无直接相邻关系,主要承接跳跃式外溢。
 
  “多极化”下谋优势
 
  让凌熙疲于奔命的不只有招商引资,还有“同行挖墙脚”。他透露,国内某地已经在悄悄拉上海的纳税大户了,当地新区管委会某位主任亲自挂帅,派一个工作组蹲点上海。近日,当地获国务院批准,将成立新的自贸园区。
 
  随着自贸区版图从“单极化”转为“多极化”,上海还有多少张“底牌”?
 
  曾给多家世界500强企业讲课的陈波认为,跨国企业往往是战略投资,一旦长远规划做好了,不会因为一时一地的特殊政策而迁移,原来在上海的还在上海,在外地的还在外地。而中小、新设外资企业仍会在各地自贸区的优惠政策比对中出现分流。
 
  陈波说,上海自贸区仍有五方面的核心优势:一是综合优势,上海自贸区由基础最好的4个综保区构成,其中既有我国最大的空港(上海浦东机场综合保税区),又有我国最大的深水港(洋山保税港区),还有我国营运效率最高的保税区(外高桥保税区、外高桥保税物流园区),浦东新区又是我国改革开放的里程碑。二是先发优势,上海自贸区是我国第一个自贸区,上海“四个中心(国际经济中心、国际金融中心、国际航运中心、国际贸易中心)”建设也纳入国家战略。三是人才优势,上海自贸区是中国与国外接轨的窗口,上海的国际人才(制造业、金融、法律等)集聚度与北京并列,处于全国最高的行列。四是辐射优势,通过长江水道辐射到内地,再通过长三角辐射到我国最发达的城市群,基础设施发达,经济腹地广阔。五是政治优势,上海自贸区已明确写入十八届三中全会《决定》,并在中央多个重要文件反复提及,获得已进入国家领导层的上海老领导的强力支持。
 
  但是,目前上海独享的“试点权”确实越来越少。国务院常务会议明确,上海自贸区“除涉及法律修订等事项外,在全国推广包括投资、贸易、金融、服务业开放和事中事后监管等方面的28项改革试点经验,在全国其他海关特殊监管区域推广6项海关监管和检验检疫制度创新措施。”
 
  任新建就此提议,自贸区要对招商引资重点进行动态调整:一方面,2015年,上海自贸区还会推出新的一批制度创新举措,将会一直引领全国改革创新,对外资的吸引力不会大幅减弱;另一方面,上海自贸区本来就承担先行先试的试验任务,不可能始终保持试点特权,新政迟早要向全国推广的,对自贸区提高服务质量也是一个鞭策。“过去自贸区‘生意’太好,很多企业顾不过来,使得一些企业显得弱势,这种躺着也能赚钱的时代一去不复返了。”
 
  并非所有自贸区政策都遵从“可复制、可推广”的原则,比如金融创新。12月初,上海市金融办主任郑杨透露,下一步,将着力推进人民币资本项目可兑换、人民币跨境使用、利率市场化和外汇管理改革的先试先行,外币自由贸易账户(FTA)正由央行、外汇管理局进行最后的评估,“会在不久后推出”。
 
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